Cieľom tohto článku je poskytnúť komplexný pohľad na verejné obstarávanie v širšom slova zmysle, ktoré ak je od začiatku do konca dobre nastavené, zabezpečí, aby verejný obstarávateľ obstarával tovary, služby a stavebné práce rovnako hospodárne, efektívne a účelne ako úspešná súkromná firma. Pod verejným obstarávaním v širšom slova zmysle je potrebné rozumieť proces začínajúci plánovaním potrieb, pokračujúci procesom verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní a končiaci úspešným splnením vysúťaženej zmluvy.

Verejné obstarávanie možno výstižne definovať ako proces nákupu tovarov, služieb a stavebných prác od dodávateľov potrebných na to, aby verejní obstarávatelia mohli napĺňať ciele, pre ktoré boli zriadení a tým v mene štátu poskytovať služby občanom štátu. Z tohto hľadiska možno verejné obstarávanie pripodobiť nákupu tovarov, služieb a stavebných prác súkromnou firmou, potrebných na poskytovanie služieb jej zákazníkom. Cieľom tak súkromnej firmy, ako aj verejného obstarávateľa by nepochybne malo byť poskytovanie služieb svojim zákazníkom včas a v čo najvyššej kvalite. Základom splnenia tohto cieľa je správať sa pri nákupe tovarov, služieb a stavebných prác od dodávateľov ako dobrý a rozumný hospodár. Kým súkromná firma má prirodzenú motiváciu sa takto správať (inak by na trhu neprežila) a nakupovať potrebné tovary, služby a stavebné práce včas, hospodárne, efektívne a účelne, verejný obstarávateľ je k tomu motivovaný zákonmi.

Všeobecná povinnosť verejných obstarávateľov vynakladať verejné zdroje na nákup tovarov, služieb a stavebných prác hospodárne, efektívne a účelne je upravená najmä v zákone o rozpočtových pravidlách verejnej správy a v zákone o finančnej kontrole a audite. Samotný proces, ako to dosiahnuť, je upravený v zákone o verejnom obstarávaní. Zákon o verejnom obstarávaní je pomerne komplikovaný, kvôli čomu bude štát oproti súkromnému sektoru pri zabezpečovaní nákupov vždy o čosi pomalší. Zákon o verejnom obstarávaní však nie je žiadnou prekážkou, aby verejní obstarávatelia boli v obstarávaní tovarov, služieb a stavebných prác porovnateľne hospodárni, efektívni a účelní ako ktorákoľvek úspešná súkromná firma. Na základe našich praktických skúseností sme identifikovali a zosumarizovali nasledujúce predpoklady hospodárneho, efektívneho a účelného verejného obstarávania v širšom slova zmysle.

1. Správne a včas zostavený plán verejného obstarávania

Základom úspechu bývajú vopred stanovené reálne ciele. Predpokladom pre ich dosiahnutie je (okrem iného) správne plánovanie tovarov, služieb a stavebných prác potrebných pre dosiahnutie cieľov. Správne zostavený plán verejného obstarávania má niekoľko atribútov. Vychádza z plánovaného rozpočtu resp. finančného plánu, zahŕňa len také tovary, služby a práce, ktoré je skutočne potrebné obstarať v záujme dosiahnutia stanovených cieľov, a po vecnej stránke obsahuje najmä (i) vymedzenie položiek tovarov, služieb a stavebných prác, ktoré je potrebné obstarať, (ii) správne určenie predpokladanej hodnoty týchto položiek, (iii) určenie postupu podľa zákona o verejnom obstarávaní, ktorým sa tieto položky obstarajú a (iv) určenie času, kedy má byť verejné obstarávanie vyhlásené a pravdepodobne ukončené. Nakoniec, každý plán verejného obstarávania by mal byť zostavený a schválený včas.

2. Zrozumiteľná a na mieru ušitá metodika spracovania súťažných podkladov

Hovorí sa, dobrý začiatok, polovica práce. Vo verejnom obstarávaní to bez akýchkoľvek pochýb platí. Ďalším predpokladom hospodárneho, efektívneho a účelného verejného obstarávania je preto dobre zvládnutá úvodná fáza samotného verejného obstarávania podľa zákona o verejnom obstarávaní. Tou je spracovanie súťažných podkladov zadávanej zákazky na obstaranie tovarov, služieb alebo stavebných prác. Kvalitne pripravené súťažné podklady sú kľúčovým predpokladom na to, aby verejný obstarávateľ dostal tovary, služby a stavebné práce, ktoré skutočne požaduje, včas a za čo najlepších podmienok.

Dosiahnuť čo najkvalitnejšie súťažné podklady je možné dobrou metodikou upravenou v internom predpise verejného obstarávateľa. Dobrá metodika dáva príslušným zamestnancom verejného obstarávateľa dostatočný a zrozumiteľný návod na to, aby primeraným a nediskriminačným spôsobom špecifikovali obstarávané tovary, služby či stavebné práce, správne zvolili kritériá výberu tej najlepšej ponuky a nediskriminačne nastavili podmienky účasti uchádzačov o zákazku. Súčasťou súťažných podkladov je tiež samotná zmluva, ktorej sa osobitne venujeme v šiestom bode tohto článku.

Mnohé štátne orgány vrátane Úradu pre verejné obstarávanie, či organizácie tretieho sektora majú na webových sídlach zverejnenú metodiku správneho spracovania súťažných podkladov tak, aby bolo verejné obstarávanie uskutočnené v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní. Tieto metodiky sú pomerne všeobecné a nezohľadňujú špecifiká konkrétneho verejného obstarávateľa. Aby metodika splnila cieľ poskytnúť zamestnancom verejného obstarávateľa dostatočný a zrozumiteľný návod, ako tovary, služby a práce špecifické pre verejného obstarávateľa obstarať, mala by zohľadňovať prostredie verejného obstarávateľa, a teda mala by byť ušitá na mieru.

Spracovať a implementovať dobrú metodiku do interných predpisov však nestačí. Je potrebné, aby s ňou boli zamestnanci riadne oboznámení a kvalifikovane vyškolení, čo je prvý krok k tomu, aby boli schopní metodiku v praxi na konkrétny prípad aplikovať a ľahko podľa nej postupovať.

3. Racionálny prístup zamestnancov v konkrétnom prípade

V zásade platí, že je nemožné spracovať metodiku správneho vypracovania súťažných podkladov tak, aby obsiahla všetky konkrétne prípady obstarania tovarov, služieb a stavebných prác, ktoré sa v budúcnosti môžu vyskytnúť. V konkrétnom prípade bude teda na príslušných zamestnancoch, ako vhodne metodiku na konkrétny prípad použijú. Pri aplikovaní metodiky by mali zamestnanci postupovať predovšetkým racionálne.

 

Uvedené sa týka napríklad voľby doby, na ktorú má byť uzavretá rámcová dohoda ako výsledok verejného obstarávania. V tomto kontexte je racionálne, ak verejný obstarávateľ pri obstarávaní takých tovarov, služieb a prác, ktoré pre svoju činnosť neustále potrebuje a vždy potrebovať bude, určí dobu trvania rámcovej dohody v maximálnej možnej dĺžke, akú zákon dovoľuje. Ak verejný obstarávateľ pri opakovane potrebných tovaroch, službách a prácach vysúťaží rámcovú dohodu len na rok (namiesto zákonom dovolených štyroch rokov), môže takmer bezprostredne po jej uzavretí začať pripravovať obstarávanie nové. Zvolením si maximálnej dovolenej dĺžky sa nesporne znížia administratívne a iné transakčné náklady verejného obstarávateľa súvisiace s novým verejným obstarávaním a zároveň sa udrží cenová úroveň obstaraných tovarov, služieb a prác počas dlhšieho obdobia.

 

Ďalším príkladom racionálneho prístupu je zvoliť pre obstaranie zákazky ten najvhodnejší postup s ohľadom na povahu konkrétnej zákazky. Najčastejšie používaným postupom je verejná súťaž. Zákon o verejnom obstarávaní však upravuje viacero ďalších postupov alebo inštitútov, ktorých použitie môže byť na obstaranie konkrétnej zákazky vhodnejšie. Na to, aby mohlo dôjsť k výberu toho najvhodnejšieho postupu či inštitútu, je potrebné dostatočne poznať možnosti, ktoré zákon poskytuje. Tomu dopomôže zvyšovanie odbornosti príslušných zamestnancov tak, aby boli schopní najvhodnejší postup alebo inštitút vybrať a aplikovať na konkrétny prípad.

 

Ďalším príkladom je racionálny výber najvhodnejšieho kritéria pre vyhodnotenie ponúk, ktoré v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní zabezpečí možno nie najlacnejšiu ponuku, ale pri správnom nastavení zákazky takú ponuku, ktorá je ekonomicky najvýhodnejšia. Platí, že ekonomicky najvýhodnejšia ponuka nie je v každom prípade ponuka s najnižšou cenou.

 

Zákon o verejnom obstarávaní umožňuje zvoliť si ako kritérium výberu ekonomicky najvýhodnejšej ponuky aj iné kritérium ako najnižšia cena, a to buď kritérium najlepšieho pomeru ceny a kvality alebo kritérium nákladovej efektívnosti. Stanoviť pre hodnotenie ponúk kritérium najnižšej ceny bez hlbšej úvahy o tom, či je toto kritérium najvhodnejšie, môže v konečnom dôsledku znamenať, že prijatá ponuka s najnižšou cenou môže byť v konečnom dôsledku omnoho drahšia, keďže sa pri výbere ponuky vôbec nezohľadnil pomer cena/výkon.

 

Pri stanovení kritéria pomeru ceny a kvality alebo nákladovej efektívnosti sa okrem najnižšej ceny môžu zohľadniť ďalšie parametre, ktoré budú v konečnom dôsledku pre konkrétnu zákazku znamenať výber skutočne ekonomicky najvýhodnejšej ponuky. Týmito parametrami môžu byť kvalifikácia zamestnancov uchádzača, doba bezplatného servisu, reakčné časy servisných zásahov, doba realizácie zákazky, nižšie prevádzkové náklady v priebehu životného cyklu zákazky a mnohé ďalšie. Rozumnej fantázii sa v tomto medze nekladú. Výber a správne nastavenie kritéria nákladovej efektívnosti alebo najlepšieho pomeru ceny a kvality si však v porovnaní s administratívne nenáročným a zaužívaným kritériom najnižšej ceny vyžaduje kvalifikovanejšie ekonomické, analytické či technické znalosti a viac času na správne nastavenie.

4. Účinné nastavenie interných procesov a ich dodržiavanie

Správne a účinné nastavenie interných procesov v interných predpisoch verejného obstarávateľa je taktiež dôležitým predpokladom dobrého verejného obstarávania. Internými procesmi pritom rozumieme časom ohraničenú postupnosť úkonov organizačných útvarov, ktoré smerujú k spoločnému cieľu. V interných predpisoch verejného obstarávateľa by mali byť jednoznačne a dostatočne podrobne vymedzené úkony smerujúce k určeným cieľom, kompetencie organizačných útvarov (t.j. ktorým organizačným útvarom prípadne aj konkrétnym pracovným pozíciám vecne prislúcha jednotlivé úkony vykonať), ako aj lehoty a spôsob, akým sa majú úkony vykonať. Pri správne nastavených interných procesoch by mal každý zamestnanec vedieť čo, ako a kedy urobiť.

Predpoklad efektívne a zrozumiteľne nastavených interných procesov je dôležitý vo všetkých fázach verejného obstarávania. Každý verejný obstarávateľ by mal mať spracovanú procesnú internú smernicu, ktorá zrozumiteľne a dostatočne podrobne upravuje celý procesný postup verejného obstarávania prebiehajúci u verejného obstarávateľa. Interná procesná smernica by mala byť spracovaná pre každú jednotlivú fázu verejného obstarávania tzn. od identifikácie potrieb a s tým spojeným zostavením plánu obstarávania, cez prípravu súťažných podkladov a uskutočnenie samotného procesu verejného obstarávania podľa zákona, až po samotnú realizáciu predmetu zákazky, resp. zmluvy.

V každej takejto procesnej smernici spracovanej pre každú fázu verejného obstarávania by mali byť dostatočne podrobne vymedzené úkony, resp. činnosti, ktoré sa v rámci jednotlivej fázy vykonávajú, spolu s lehotami, v ktorých sa majú vykonať. Je tiež potrebné, aby bola jasne a bez rozporov vymedzená vecná pôsobnosť jednotlivých organizačných útvarov, prípadne pracovných pozícií a tým aj zodpovednosť za tú-ktorú oblasť, či činnosť. Každá dobrá procesná smernica obstarávania obsahuje tiež vzory formulárov a iných dokumentov, ktoré zamestnanci v jednotlivých fázach verejného obstarávania budú používať.

Rovnako ako v prípade metodiky, aj v prípade interných procesných smerníc je potrebné, aby s nimi boli zamestnanci riadne oboznámení a aby sa v prípade ich nedodržania vyvodzovala zodpovednosť.

5. Transparentné uverejňovanie zákaziek

Transparentnosť je jedným zo základných princípov verejného obstarávania. Zmyslom tohto princípu je, aby čo najväčšie množstvo potenciálnych uchádzačov bolo primerane informovaných o zákazke a tým o možnosti uchádzať sa o ňu. Transparentné zverejnenie zákazky je jediným nástrojom ako zabezpečiť, aby sa do súťaže zapojilo čo najviac dodávateľov a tým sa zvýšila pravdepodobnosť výberu tej najlepšej ponuky. Okrem toho, dôsledné dodržiavanie transparentnosti je účinným nástrojom, ktorým sa na maximálnu možnú úroveň zníži pravdepodobnosť účasti len vopred dohodnutých uchádzačov a korupčného správania osôb do verejného obstarávania zapojených.

Povinnosť byť transparentný je všeobecnou povinnosťou verejných obstarávateľov a nejde len o povinnosť vyžadovanú zákonom o verejnom obstarávaní. Ak má verejný obstarávateľ vynakladať verejné zdroje čo najhospodárnejšie, inak ako transparentným zverejňovaním zákazky to jednoducho nejde, pretože iba tak sa dá objektívne zabezpečiť účasť čo najväčšieho počtu uchádzačov a tým aj výberu tej najlepšej ponuky.

V prípade zákaziek zadávaných postupmi podľa zákona o verejnom obstarávaní je povinnosť verejné obstarávanie zverejniť vo vestníku verejného obstarávania či v európskom vestníku upravená priamo v zákone. Čo však so zákazkami, ktoré sa postupmi podľa zákona o verejnom obstarávaní neobstarávajú? Domnievame sa, že aj v prípade takýchto zákaziek je v záujme splnenia povinnosti hospodárneho vynakladania verejných zdrojov potrebné zákazku vhodným spôsobom zverejniť.

Navyše, nezverejnenie zákazky, ktorá sa zadáva mimo postupov podľa zákona o verejnom obstarávaní, by mohlo znamenať porušenie princípu rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie podľa Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Podľa Výkladového oznámenia Európskej komisie o právnych predpisoch Spoločenstva uplatniteľných na zadávanie zákaziek, na ktoré sa úplne alebo čiastočne nevzťahujú smernice o verejnom obstarávaní (2006/C 179/02), povinnosť transparentného zverejnenia zákazky sa týka aj zákaziek zadávaných mimo smerníc Európskej únie o zadávaní verejných zákaziek, pokiaľ majú význam pre vnútorný trh Európskej únie. Napriek tomu, že toto výkladové oznámenie nie je priamo aplikovateľnou normou správania sa, jeho význam nemožno podceňovať, keďže vychádza z judikatúry Súdneho dvora Európskej únie o porušovaní zásady rovnakého zaobchádzania a nediskriminácie.

6. Zmluvné podmienky, ktoré slúžia praxi a sú férové

Ďalším faktorom, ktorý významne ovplyvňuje záverečnú fázu verejného obstarávania v širšom slova zmysle, sú zmluvné podmienky. Potreba mať kvalitne spracované zmluvné podmienky býva často na škodu veci podceňovaná a zmluvné podmienky sú skôr vnímané ako nevyhnutná zbytočnosť. Pritom kvalitná zmluva môže byť efektívnym návodom pre zmluvné strany, ako čo možno najrýchlejšie a najefektívnejšie k spokojnosti oboch strán zákazku splniť. O kvalitne spracovanej zmluve môžeme hovoriť vtedy, ak slúži praxi tým, že primerane upravuje procesy, ktoré budú reálne pri plnení zmluvy prebiehať, chráni opodstatnené práva a záujmy verejného obstarávateľa, je vnútorne logická a bezrozporná, zrozumiteľná, prehľadná a neobsahuje zbytočné slová, vety, či odseky.

Okrem týchto atribútov je dôležité, aby zmluva bola férová a vyvážená. Je totiž nepochybné, že pri férových zmluvných podmienkach sa do súťaže zapojí viacej uchádzačov a tým sa pravdepodobnosť výberu najlepšej ponuky zvýši. To, že zmluvné podmienky budú férové a nie jednostranné v prospech verejného obstarávateľa, je za súčasného právneho stavu ponechané iba na dobrej vôli verejného obstarávateľa, resp. na dobrej vôli a racionálnom prístupe ľudí, ktorí zmluvné podmienky tvoria. Férovosť, racionálny prístup a obojstranná výhodnosť by pritom mali byť prirodzeným východiskom osôb, ktoré za verejného obstarávateľa zmluvné podmienky tvoria, keďže možnosť negociovať zmluvu vo verejnom obstarávaní neexistuje, a teda neexistuje ani spravodlivá možnosť druhej strany zmluvné podmienky vyrovnať.

Kvalitne spracované zmluvné podmienky sú však iba jedným z predpokladov efektívneho a včasného splnenia zákazky. Ďalším je znalosť obsahu zmluvy zo strany zamestnancov verejného obstarávateľa, ktorí zmluvu v jeho mene plnia. Ak títo zamestnanci obsah zmluvy nepoznajú, plnenie zmluvy sa stáva neriadeným procesom s vysokým rizikom zmarenia dôležitých práv verejného obstarávateľa, či zmarenia možnosti vynucovať povinnosti dodávateľa. To môže v konečnom dôsledku znamenať dodatočné zvýšenie nákladov, najmä s ohľadom na čas splnenia zákazky. Zabezpečiť povinnosť oboznámenia sa s obsahom zmlúv zo strany príslušných zamestnancov je možné úpravou tejto povinnosti v interných predpisoch verejného obstarávateľa a vyvodzovaním zodpovednosti za jej nedodržanie.

7. Riadenie zmlúv a uplatňovanie sankcií

Okrem samotnej existencie kvalitnej férovej zmluvy, ktorá bude slúžiť praxi a obsah ktorej budú príslušní zamestnanci poznať a podľa zmluvy postupovať, je nevyhnutné, aby dochádzalo ku konzistentnej kontrole toho, či sa zmluvné podmienky plnia a či všetko prebieha podľa dohodnutých pravidiel. V tejto súvislosti možno hovoriť o riadení, resp. administrácii zmluvy, pričom sa tým myslí najmä monitorovanie, zabezpečovanie a vyhodnocovanie plnenia povinností strán v súlade s podmienkami dohodnutými v zmluve, vrátane vyvodzovania zodpovednosti za porušenie zmluvy. Absencia riadenia zmlúv nesporne vedie k neskorému či nekvalitnému plneniu zmluvy a tým k vynakladaniu zbytočných nákladov, ktoré by pri zodpovednom riadení zmluvy nevznikli.

Samostatnou kapitolou pri riadení zmlúv je vyvodzovanie zodpovednosti za nedodržanie podmienok vyplývajúcich zo zmluvy voči dodávateľovi najmä uplatňovanie sankcií dohodnutých v zmluve. Neuplatňovanie sankcií za neplnenie zmluvných povinností môže mať negatívne dôsledky na plnenie zmluvy, keďže bez uplatňovania sankcií nebude mať dodávateľ žiadnu motiváciu splniť zmluvu riadne a včas. Navyše, uplatnenie sankcie (zmluvnej pokuty) je potrebné považovať za povinnosť, nie za možnosť verejného obstarávateľa, keďže vznik práva, resp. nároku na zmluvnú pokutu je pohľadávka ako každá iná a každý rozumný a dobrý hospodár si vzniknutú pohľadávku uplatní.

8. Pozície obsadené kompetentnými a morálnymi ľuďmi

Faktorom, ktorý zásadným spôsobom ovplyvňuje verejné obstarávanie v absolútne všetkých fázach, sú ľudia. Verejný obstarávateľ je právnická osoba a teda umelá entita, ktorá samostatne a vedome nerozhoduje a nekoná. V mene verejného obstarávateľa konajú a rozhodujú ľudia. Ľudia sú tí, ktorí priamo ovplyvňujú, ako sa verejný obstarávateľ správa, ako navonok vystupuje a ako napĺňa zmysel svojej existencie a fungovania. „Personálny substrát“ je preto tým najdôležitejším faktorom ovplyvňujúcim úspešnosť verejného obstarávateľa vo verejnom obstarávaní a v konečnom dôsledku úspešnosť v napĺňaní cieľov verejného obstarávateľa. V článku načrtnuté riešenia pre efektívne, hospodárne a účelné verejné obstarávanie je možné úspešne implementovať len vtedy, ak bude čo najviac pracovných pozícií zastúpených odborne podkutými a kompetentnými ľuďmi, ktorí si ctia hodnoty spravodlivosti, poctivosti a čestnosti.

Dostatočné odborné znalosti a s tým súvisiaca kompetentnosť zamestnancov je pre hospodárne, účelné a efektívne verejné obstarávanie nevyhnutná. Platí to pre všetky fázy verejného obstarávania v širšom slova zmysle. Neznalosť alebo nedostatočná znalosť zákona o verejnom obstarávaní ľudí, ktorí súťažné poklady spracúvajú, alebo ktorí ponuky uchádzačov vyhodnocujú, môže v mnohých prípadoch verejné obstarávanie prinajlepšom spomaliť a prinajhoršom úplne zmariť. Absenciu znalosti zákona o verejnom obstarávaní možno do určitej miery suplovať dobrou metodikou (najmä v prípade opakujúcich sa verejných obstarávaní), avšak nie úplne. Nemenej dôležitá je odbornosť a kompetentnosť ľudí participujúcich na samotnom plnení zmluvy.

Ani excelentná metodika, správne a efektívne nastavené interné procesy v interných predpisoch verejného obstarávateľa, pozície obsadené odborne podkutými a kompetentnými ľuďmi ešte nebudú zárukou hospodárneho, efektívneho a účelného verejného obstarávania, ak sú pracovné výkony ľudí participujúcich na verejnom obstarávaní motivované korupciou. Keďže sa vo verejnom obstarávaní nakupujú tovary, služby a stavebné práce a teda sa míňajú verejné zdroje, verejné obstarávanie poskytuje priestor pre korupciu.

Riešením, ako eliminovať korupčné správanie v každej fáze verejného obstarávania, by mohol byť dôsledný výber poctivých ľudí na kľúčové pracovné pozície, viacúrovňová kontrola, zvyšovanie povedomia o tom, čo korupčné správanie je a aké môže mať dôsledky, a vyvodzovanie pracovnoprávnej zodpovednosti, či v niektorých prípadoch až trestnoprávnej zodpovednosti za morálne zlyhanie. Tieto a ďalšie riešenia by mali byť obsahom tzv. protikorupčných programov verejných obstarávateľov, povinnosť implementovať je celoštátnym zámerom. Na webových stránkach jednotlivých ministerstiev a iných štátnych orgánov protikorupčné programy nájdeme a táto snaha štátu je nepochybne vítaná. Účinná však bude len za predpokladu úprimnej snahy verejných obstarávateľov poctivo spracovaný protikorupčný program skutočne aplikovať a vyvodzovať zodpovednosť za jeho porušovanie.

9. Záver

Na záver možno zhrnúť, že aj verejný obstarávateľ má predpoklady byť úspešnou firmou, ktorá bude napĺňať zmysel svojho fungovania najlepšie ako vie a tak občanom štátu za ich peniaze poskytovať to najlepšie, čo môže. Predpoklad tohto úspechu je jasný. Mať v celom procese verejného obstarávania zapojených čo najviac kompetentných a morálnych ľudí s dostatočnými odbornými znalosťami, ktorí budú dodržiavať dobre nastavené interné pravidlá.

---

 

 

Zdieľajte!